Ministro da Justiça enfatiza importância da Lei de Contrato de Seguro – PL 8034/2010 é comentado no XII CILA – Assunção, Paraguai – abril 2011
Segue íntegra do texto levado pessoalmente pelo Presidente do IBDS, Ernesto Tzirulnik, à direção do XII Congresso Ibero-Latino-Americano de Direito do Seguro, em Assunção, Paraguai, dia 27 de abril de 2011:
Sr. Presidente desta mesa, demais integrantes, Senhoras e Senhores
Impossibilitado de comparecer a este XII Congresso Ibero-Latino-Americano de Direito do Seguro, em Assunção, Paraguai, não poderia deixar de agradecer imensamente, na pessoa do Presidente de seu Comitê Organizador, o Doutor Desiderio Sanabria, o amável convite que me foi feito para debater com os senhores o projeto de lei sobre o contrato de seguro que apresentei à Câmara dos Deputados do Brasil.
Não poderia deixar, também, de dirigir-lhes estas palavras, para esclarecer, ainda que brevemente, o que sucedeu na tramitação dessa proposição legislativa quando fui Parlamentar na Câmara dos Deputados do meu país, e para destacar sua importância, seu significado e o relevante papel que ela pode desempenhar para o amadurecimento das relações securitárias no Brasil, de maneira que passem a contribuir, com a dignidade que merece a instituição do seguro, para o desenvolvimento da sociedade brasileira.
Fui eleito Deputado Federal por duas legislaturas, de 2003 a 2006 e de 2007 a 2010. Foi na primeira dessas legislaturas, mais precisamente em 2004, que apresentei esse projeto, com base no anteprojeto que solicitei e foi preparado pelo IBDS, o Instituto Brasileiro de Direito do Seguro, sob a coordenação de seu presidente, o Doutor Ernesto Tzirulnik, e do conselheiro Doutor Flavio Queiroz Cavancanti. Esse trabalho foi desenvolvido com a participação de inúmeros juristas da mais alta relevância no Brasil e até mesmo o acompanhamento crítico e cooperativo de juristas estrangeiros, como, entre tantos outros, os professores Rubén Stiglitz (Argentina) e José María Muñoz Paredes (Espanha).
A alta qualidade deste anteprojeto, a precisão conceitual que trouxe, o fato de ter prestigiado a boa prática desenvolvida no mercado brasileiro, o aproveitamento inteligente de parte da disciplina regulamentar editada pelos órgãos de controle e fiscalização do estado brasileiro nos últimos anos, a incorporação dos princípios de direito privado contemporâneos e, enfim, sua harmonia com o Código de Proteção e Defesa do Consumidor e com a Constituição da República, tudo isso me levou a adotar, com raras alterações, o texto preparado pelo IBDS.
Depois de apresentado oficialmente, o projeto então passou a ser conhecido como PL 3555/2004. Sem embargo de todas as suas qualidades apontadas, ao longo de sua tramitação, na Câmara dos Deputados, o PL 3555/2004 recebeu, em diferentes etapas, contribuições não só de diversos parlamentares, como também de diversos setores, juristas e institutos, como do próprio IBDS, que promoveu dezenas de congressos, seminários e debates, as quais foram cuidadosamente consideradas e, muitas delas, passaram a integrar os novos textos, conhecidos como Substitutivos, apresentados pelos Relatores das Comissões que apreciaram o PL 3555/2004.
Essas contribuições engrandeceram o projeto. Ele manteve sua estrutura e sua coerência interna. A disciplina essencial das matérias nele tratadas foi conservada, mas as contribuições trazidas por essas diferentes fontes permitiram um grande aperfeiçoamento do texto. O primeiro Substitutivo apresentado foi favorável ao PL, não tendo havido tempo de ser votado pela Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio.
Outro Substitutivo, igualmente favorável, e que veio também no sentido de aperfeiçoar, foi posteriormente aprovado à unanimidade pela Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio. Em seguida, foi constituída, pelo então Presidente da Câmara dos Deputados, o hoje Vice-Presidente da República, Doutor Michel Temer, uma Comissão Especial para apreciá-lo e votá-lo. Esta Comissão Especial funcionou por vários meses, trabalhou bastante, ouviu, em audiências públicas, os mais diversos setores da sociedade e do Estado e juristas do país e do exterior, mas, embora seu relator também tenha se pronunciado favoravelmente, não houve tempo hábil, antes de encerrar-se o ano de 2010, para que fosse votado o novo texto.
Eu não me candidatei novamente para a Câmara dos Deputados, para a Legislatura iniciada em 2011, de maneira que o PL 3555/2004, conforme dispõe o Regimento Interno daquela Casa, foi arquivado. Isso, no entanto, não significou o fim desse grande esforço legislativo, pois todo o trabalho realizado foi aproveitado pelo então Presidente da Comissão Especial, o Deputado Moreira Mendes, que apresentou o Projeto de Lei 8034/2010.
De maneira muito inteligente, o autor deste novo PL 8034/2010, sem prejuízo dos novos e importantes aportes introduzidos, retomou o texto original do PL 3555/2004, nele incorporando todos os avanços verificados ao longo da tramitação do PL 3555/2004. A propósito, foi requerido e deferido o apensamento de todo o PL 3555/2004 ao PL 8034/2010, na prática fundindo-se as duas iniciativas parlamentares.
Hoje, como Ministro de Estado da Justiça, cada vez mais me convenço da necessidade de uma lei especial para tratar do contrato de seguro. Na maior parte das legislações dos países de maior tradição e mercados mais avançados, o contrato de seguro vem disciplinado numa lei especial, em coerência com as leis gerais sobre a vida civil e o comércio, pautando a atuação do Estado como órgão de controle e fiscalização da atividade securitária.
A economia brasileira já estava a exigir uma disciplina mais atenta para o contrato de seguro, reduzindo uma litigiosidade ainda alta e dotando o mercado – que compreende não só seguradores e resseguradores, mas corretores de seguros e, especialmente, segurados e beneficiários de seguros, entre outros intervenientes – da segurança jurídica necessária para a atuação da garantia em moldes adequados com as exigências técnicas da operação e, ao mesmo tempo, de modo compassado com os valores prestigiados pela sociedade brasileira como um todo, aí incluídos os valores que presidiram a elaboração, no Brasil, de uma legislação de proteção e defesa do consumidor, com extraordinários avanços.
Mas o que eu gostaria de ressaltar, mais detidamente, nesta minha mensagem, é a importância de uma lei sobre o contrato de seguro para que o Estado possa planejar e executar políticas públicas para o setor de seguro. Estas políticas públicas, cujos princípios e objetivos se fazem presentes na legislação de controle da atividade securitária no Brasil, que tem como base o Decreto-Lei 73/1966, revisto e complementado pela Lei Complementar 126/2007, precisavam e precisam de um diploma de lei sistematizando, ordenando e estabilizando, com a profundidade necessária, a disciplina das relações jurídicas securitárias, justamente para não perder a dimensão técnica e valorativa a que já me referi.
Discutir o papel do Estado em relação aos contratos de seguro é e sempre será um desafio muito grande. Existem pouquíssimos estudos sobre o assunto, ao menos na doutrina brasileira. Mas isto não é uma razão para deixarmos essa discussão de lado; ao contrário, é uma razão para insistirmos nela.
No Brasil, diferentemente do que se verifica na Argentina, na Colômbia, no México, na Venezuela e em tantos outros países que contam com representantes neste Congresso, estranhamente, os publicistas nunca se ocuparam do estudo das relações que o Estado mantém com as companhias de seguros e com todos aqueles que efetivamente atuam nesse setor. Um dos motivos dessa omissão talvez seja a tendência, que se pode constatar sobretudo na elaboração doutrinária e científica, à especialização, que nos leva ao desconhecimento de pontos comuns de conhecimento entre realidades diversas.
Indiscutivelmente, o contrato de seguro sempre foi estudado por juristas vinculados ao campo do direito privado. Eles deram preferência, obviamente, ao estudo do contrato de seguro e do exercício empresarial da atividade securitária. Contudo, alguns dos cultores do direito privado – como o Professor Pedro Alvim, cuja memória aproveitamos para homenagear – não deixaram de versar, ainda que de maneira incidental, sobre a atuação estatal no setor.
Os cultores do direito público, entretanto, preocupados demais com o estudo dos princípios do Estado, dos órgãos do Estado, das atividades estatais, esqueceram-se de que certas atividades, normalmente empreendidas por particulares, acham-se vinculadas ao campo do próprio poder de polícia do Estado. Assim, podem ser perfeitamente analisadas do ponto de vista de sua ligação intrínseca com a esfera estatal, quer pelo Estado eventualmente atuar de modo direto no desenvolvimento de certas atividades econômicas, quer por estar confiado ao Estado a direção ou o controle e fiscalização dessas atividades, tendo em vista os fins e objetivos almejados.
Pode-se falar, então, numa espécie de simbiose de relações que, às vezes, não fica muito clara, do ponto de vista do diagnóstico jurídico. Sem pretensão nenhuma de exaurir o universo da análise deste tema, gostaria de levantar alguns problemas e algumas ponderações visando a que, no futuro, publicistas e privatistas possam, juntos, aprofundar suas reflexões e manifestar suas preocupações nesta área.
Nos Estados modernos tem sido freqüente a distinção entre serviço público e atividade econômica. Há uma razão para isto. Nos Estados capitalistas modernos, o Estado, em princípio, deve deixar para o universo privado o exercício da atividade econômica. Ou seja, a atividade econômica tem sido considerada, fundamentalmente, uma atividade não estatal, a ser exercida prioritariamente pela iniciativa privada. Por sua vez, o serviço público é uma atividade estatal, em que o Estado tem, prima facie, o dever de intervir, o dever de atuar. Distinguir o campo do serviço público do campo da atividade econômica é de fundamental importância, portanto, para saber qual o campo da intervenção natural do Estado e em que medida o Estado pode intervir numa seara determinada.
O conceito de serviço público tem variado muito ao longo dos tempos. Houve, no passado, quem identificasse o serviço público como todo e qualquer tipo de atividade estatal. Sob tal perspectiva, Leon Duguit e Gaston Gese foram proeminentes defensores de que praticamente tudo o que o Estado faz é um serviço público e, portanto, um dever a ser realizado pelo Estado na sua respectiva prestação.
Hoje, porém, já se traçou uma distinção muito clara entre atividade administrativa e serviço público. As atividades administrativas que o Estado realiza na execução da lei não são totalmente identificadas sob o conceito de serviço público. Assim, o serviço público é apenas uma das atividades administrativas que o Estado exerce. Costuma-se dizer que o serviço público corresponde a uma atividade administrativa, prestada sob o regime de direito público, e destinada a gerar para os cidadãos em geral utilidades e comodidades. Corresponde, em outros termos, a uma atividade-dever do Estado, imposta pela ordem jurídica e que, regida pelo direito público, gera comodidades e utilidades aos cidadãos.
Sob tal perspectiva, os autores mais modernos têm diferenciado o chamado poder de polícia do Estado do serviço público. O poder de polícia, quando posto no campo da função administrativa do Estado, também é um poder que decorre do exercício da função administrativa do Estado, mas que não gera comodidades nem utilidades. O poder de polícia é, por excelência, um poder que visa a condicionar o exercício da liberdade e da propriedade. Assim, o Estado exerce a função administrativa como uma decorrência natural da necessidade de executar as leis. Ao executar leis, exerce funções administrativas de diversos matizes; uma delas, apenas, é o serviço público.
A ordem jurídica brasileira, indiscutivelmente, acolheu essa idéia de que o serviço público é, antes de tudo, um dever do Estado e deve ser prestado sob o regime do direito público. Se alguém tem alguma dúvida, basta consultar o art. 175 da Constituição da República. Cumpre ao poder público, direta ou indiretamente, prestar o serviço público, sempre através de licitação, nos termos da lei, através dele próprio, Poder Público, isto é, diretamente, ou indiretamente, através de outras pessoas, através das concessões e das permissões de serviços públicos.
Parece claro, portanto, que a Constituição da República, no Brasil, acolhe a idéia de que o serviço público é uma atividade administrativa, regida pelo direito público e que proporciona comodidades e utilidades à população. A própria Constituição define, efetivamente, quais são os serviços públicos, por exemplo, ao atribuir uma série de atividades de tal natureza à União, além de apontar outras aos Municípios, deixando aos Estados um campo residual para desenvolverem as atividades que se enquadrem naturalmente dentro deste conceito.
Por outro lado, a própria Constituição Federal afirma que a atividade econômica não é papel do Estado, mas sim, por excelência, algo que deve ser realizado pela iniciativa privada. Assim é que o parágrafo único do art. 170 de nossa Constituição, assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independente da autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. Nossa Constituição, portanto, afirma que a atividade econômica em princípio é livre. Mas ela ao mesmo tempo admite que a lei, diante de certas circunstâncias de relevo, condicione a uma autorização prévia do Estado o exercício de certas atividades econômicas. Outras vezes, confere ao estado um papel ainda mais amplo de intromissão, considerada a dimensão de ordem pública de determinadas atividades.
Essas atividades econômicas submetidas a uma liberação estatal, estão geralmente submetidas, também, a uma atuação diferenciada do Estado, ao poder de polícia do Estado. Este então exercerá seus atos administrativos, irá intervir no desenvolvimento dessas atividades econômicas, mas sob determinados limites, de forma controlada, fiscalizada, inspecionadas pelo Estado no exercício de suas respectivas funções administrativas.
Entre o conceito de serviço público e o de atividade econômica, entretanto, haverá sempre uma zona cinzenta, de difícil visualização. Sabemos que determinadas atividades podem, de acordo com a lei, tornarem-se serviços públicos, podendo, outras vezes, colocarem-se como atividades econômicas. Há certas atividades que, por força da tradição histórica e social, são tratadas pela lei como serviços públicos, constituindo deveres do Estado. Em contrapartida, outras tantas vezes, são relegadas à iniciativa privada, porque a lei é omissa e, portanto, são consideradas atividades econômicas.
Da mesma forma, nessa zona cinzenta, também não podemos deixar de destacar que, muitas vezes, a ordem jurídica submete certas atividades econômicas ao monopólio do Estado, isto é, certas atividades econômicas são monopolizadas pelo Estado, o que não as transforma em serviço público, pois continuam sendo realizadas sob regime de direito privado. O fato excepcional de a ordem jurídica dizer que certa atividade só pode ser realizada pelo Estado, deixando de atribuir-lhe o regime de direito público, não a transforma em serviço público.
Logo, temos certas atividades que, pela Constituição e pelas leis, são consideradas serviços públicos; outras que, pelas relações sociais e históricas, são consideradas atividades econômicas. Há, além disso, uma zona cinzenta, onde é a lei que vai dizer se é caso de serviço público ou se é caso de atividade econômica. E temos, enfim, excepcionalmente, certas atividades econômicas que são regidas pelo direito privado e que são monopolizadas pelo Estado, mas não perdem a condição de atividade econômica.
Nesse contexto, cabe indagar se o seguro se enquadra como serviço público ou atividade econômica. Essa é uma questão importante, à medida que a partir dessa definição irá revelar-se o quadro normativo sob o qual cada tratar da matéria. Ora, parece não haver muito espaço para dúvida, no tocante ao seguro. O seguro é, fundamentalmente, atividade econômica. Assim tem sido concebido tanto em nosso país como em outros diversos países, já há bom tempo. É uma atividade econômica, passível de desenvolvimento pela iniciativa privada, submetida ao regulamento legal desenhado para essa atividade econômica.
O poder de polícia do Estado é que libera, observadas certas condições, essa atividade econômica. É o Estado que inspeciona, fiscaliza e pune eventuais transgressões. Aliás, o fato de ser uma atividade controlada, inspecionada e fiscalizada pelo Estado não a transforma em serviço público, ou seja, ela não é exercida mediante delegação do Estado, porque a operação de seguro não é uma atividade-dever do Estado. Ela se coloca no plano da iniciativa privada, regida pelo direito privado, mas sujeita a determinadas limitações postas pelo direito público, certas limitações.
Esta é uma característica inerente à própria história dos contratos de seguro, que não podemos desconsiderar. Inclusive e especialmente quando nos propomos um esforço legislativo para render ao contrato de seguro, que consiste no ato fundamental, ao qual se volta o exercício da atividade securitária como um todo, ou seja, ao qual se volta a empresa de seguro em suas interações com os órgãos estatais a quem são confiados o controle e fiscalização dessa atividade econômica.
Entre os estudiosos, principalmente entre os historiadores, há uma acentuada dúvida sobre o momento do surgimento das primeiras operações de seguro. Há quem vislumbre na Antiguidade, no direito romano, alguns vestígios de contratos de seguro, mas a doutrina moderna costuma situar o surgimento do seguro por volta dos séculos XIII e XIV. Ou seja, quando o comércio, naquele período já posterior às Cruzadas, começou a se desenvolver de forma mais intensa, impulsionado ainda pelas novas descobertas ocorridas durante o período das Grandes Navegações nos séculos XII e XIII. Os riscos inerentes àquelas aventuras marítimas começaram a revelar aos antigos empreendedores a importância de desenvolverem mecanismos voltados à proteção de seu patrimônio e de seus investimentos.
A partir daí, ainda um pouco confundido com o contrato de compra e venda, começou a surgir o seguro entre pessoas de direito privado, ou seja, o seguro nasceu não como algo imposto pelo Estado ou como um dever do Estado, mas sim no mundo privado, a partir de uma relação entre pessoas de direito privado, em padrões privados. O seguro surgiu, pois, mesmo embrionariamente, como uma atividade econômica, porém, em momento histórico em que as noções técnicas ainda não existiam, sob o ponto de vista da estatística ou de estudos que pudessem dar certa margem de segurança aos contratos dessa natureza. Tais contratos, quando firmados pelos primeiros comerciantes, pelos primeiros navegadores, traziam problemas inexoráveis, ou seja, a insegurança desses contratos, do ponto de vista das garantias efetivamente oferecidas, começou a despertar certa atenção do próprio Estado.
Sabemos que as relações comerciais exigem previsibilidade e segurança. O seguro existe, ou começou a existir, para dar segurança, e ao Estado coube intervir, de alguma forma, para conferir segurança à nova atividade econômica que começava a existir. Surgiram, então, as primeiras regulamentações. Nas ordenanças de Barcelona de 1435, por exemplo, já se propunha a criação de um tribunal especializado no campo dos seguros – o que nos permite dizer que, já no século XV, começam a surgir as primeiras intervenções do Estado no sentido de conferir alguma normatividade àquela atividade econômica.
Na França, no ano de 1685, o governo se viu obrigado a tomar uma postura radical de intervenção. Havia uma insegurança enorme com relação aos primeiros contratos de seguro, que obrigou o governo francês a monopolizar as operações de seguro marítimo, ou seja, a chamar para si o monopólio da atividade securitária. É importante frisar que já então se tratava do exercício de uma atividade econômica pelo Estado, e não da prestação de um serviço público.
Também o incêndio de Londres de 1666, que ocasionou um boom na contratação de seguro de incêndio, provocou a intervenção estatal. O Estado foi chamado a regulamentar, a normatizar a atividade securitária. A intervenção estatal foi aumentando gradativamente e, no século XIX, surgiram regulamentações fortíssimas. Nesse mesmo período, surgiram as primeiras codificações. Depois do Código Civil, veio o Código Comercial francês de 1807, e a partir de então o Estado irá mostrar-se cada vez mais intervencionista no plano securitário.
Este breve histórico permite, enfim, algumas considerações, cuja discussão permitirá perceber a importância, o sentido e o alcance de uma legislação avançada sobre o contrato de seguro.
O seguro nasceu como uma atividade econômica que, desde cedo, passou a receber intervenção do Estado em diversos planos. Verificou-se, num primeiro plano, uma intervenção normativa. O Estado sentiu a necessidade de normatizar esta atividade econômica pelos riscos que ela envolvia e pela necessidade de previsibilidade intrínseca à própria natureza dessa atividade. O Estado então intervém editando normas, editando leis, editando regulamentos. Ao mesmo tempo, num segundo plano, o Estado passou a intervir nessa atividade econômica mediante o exercício do poder de polícia, isto é, condicionando a liberdade de criação de empresas, fiscalizando essas empresas, verificando sua liquidez, disciplinando aspectos básicos de suas operações. Ou seja, o Estado, a partir da sua normatização, passa também a fiscalizar e supervisionar.
Por volta dos séculos XIX e XX, o Estado passou a criar entes estatais com a função fundamental de disciplinar e fiscalizar e, em alguns casos, de monopolizar a atividade securitária. Foi então que se começou a falar de maneira mais específica de direito público no campo da atividade de seguros, para referir o exercício do poder de polícia nesse campo, a atuação dos órgãos criados para fiscalizar e, às vezes, para prestar diretamente atividade securitária, para exercer tal atividade enquanto entes públicos, mas no campo da iniciativa privada.
As primeiras codificações brasileiras, o Código Comercial de 1850 e o próprio Código Civil de 1916 disciplinaram os seguros, deram vazão a este campo normativo. Posteriormente, nas décadas de 1930 e 1940, veio a regulamentação da atividade securitária e da sua fiscalização. Em 1939, foi fundado o IRB, então Instituto de Resseguros do Brasil, que monopolizou as operações de resseguro e, diante da fragilidade das seguradoras nacionais, garantiu o espaço e a afirmação das empresas nacionais no setor, antes inteiramente à mercê do capital estrangeiro. Em 1966, com a edição do já lembrado Decreto-Lei 73, foi criado o atual Sistema Nacional de Seguros Privados, estruturando-se a Superintendência de Seguros Privados. Aperfeiçoou-se ainda mais a intervenção do Estado nesse sistema.
É muito comum, quando se fala em poder de polícia, afirmar que uma das suas características é a discricionariedade dos seus atos. Nesse sentido, no tocante ao poder de polícia no campo securitário, imagina-se que o Estado tenha um grande campo de discricionariedade. Mas isto é apenas meia verdade, pois, a partir do momento que se afirma a compreensão de que Estado de Direito é o Estado que se submete às suas próprias regras, assenta-se o entendimento de que o Estado está submetido, antes de tudo, ao princípio da legalidade. Este é um dos princípios básicos que devem ordenar toda e qualquer intervenção estatal. É a lei que define o que é discricionário e o que é vinculado. É a lei que dá liberdade de opção ao administrador, ou vincula seus atos.
Mais modernamente, no campo do direito público, vem sendo elaborada a idéia, que tem sua origem em doutrinadores alemães, sendo a qual cada vez mais a discricionariedade perde seu sentido. Com base numa visão clássica, começou-se a diferenciar dos conceitos discricionários aquilo que os juristas chamam de conceitos jurídicos determinados. O conceito jurídico determinado é aquele que fixa um conteúdo, que tem uma única aplicação; ou seja, a lei não determina o conteúdo do conceito, mas o intérprete só tem uma resposta possível para aquele conceito.
Tome-se como exemplo o conceito legal de “pessoa de boa-fé”. O intérprete não tem a definição do que seja boa-fé na lei, mas ele terá que descer aos meandros da norma para verificar o que é boa-fé e o que não é. Só há uma resposta possível, isto é, ou a pessoa é de boa-fé, ou a pessoa é de má-fé. Esse é um conceito jurídico determinado.
O conceito discricionário, diferentemente, é aquele que confere ao administrador a liberdade de optar entre seguir um caminho ou seguir outro, ou seja, é aquele que não dá uma única resposta. Ora, muitas vezes somos tentados a acreditar que certos conceitos são discricionários, quando não o são, quando são meramente determinados. Há casos, portanto, em que o administrador público não tem opção. Ele tem de fazer a interpretação daquilo que é efetivamente melhor para o interesse público.
Essa noção reduz fundamentalmente o campo do exercício do chamado poder de polícia do Estado. O poder de polícia do Estado é basicamente um poder exercido dentro da lei. Às vezes, sua atuação está voltada para o cumprimento de conceitos determinados; outras vezes, entretanto, coloca-se no campo da discricionariedade. Essa noção me parece muito importante no tocante a determinar o que o Estado pode fazer no plano da fiscalização das empresas de seguros.
Muitas vezes entende-se que o Estado tem uma grande liberdade para intervir, sob o pretexto da discricionariedade, quando ele na realidade não tem discricionariedade, está adstrito à vinculação legal. Ele tem o dever de fazer, a partir de conceitos determinados, o que a lei estabelece. É fundamental, portanto, no campo da atividade administrativa do poder de polícia do Estado em matéria de seguros, que se utilize desses conceitos de direito público para verificar em que casos o Estado tem o dever de prestar, e em que casos o Estado tem liberdade de atuar.
Esse é um estudo que não encontramos no Brasil. Toda legislação brasileira que disciplina a fiscalização das empresas de seguros é tratada normalmente sob a ótica privatística. Não se encontram estudos de direito público para verificar o que é dever, o que é direito, o que é alternativa, o que é discricionariedade, o que é vinculação nesse campo. Isto, entretanto, é da mais alta relevância. É um tema que precisa ser enfrentado com o maior cuidado.
O seguro, enfim, é uma atividade que, embora não seja serviço público, pelas repercussões sociais que tem, dificilmente deixará de reclamar uma forte dose de atuação estatal. É, pois, de fundamental importância que publicistas e civilistas dêem as mãos e façam um diagnóstico preciso do papel do Estado no setor, dos seus direitos, dos seus deveres, de suas responsabilidades perante a sociedade. Obviamente, o seguro deve ser compreendido como um contrato de direito privado. Mas é um equívoco entender que o seguro também não está marcado por normas de direito público, por institutos de direito público, de maneira que sua compreensão requer o manejo dos conceitos próprios a este campo.
Os estudiosos do seguro terão que deixar um pouco de lado os princípios privatísticos e relembrar conceitos de direito administrativo, perceber que as atividades econômicas também estão submetidas à incidência de normas de direito público. Muitos dos problemas que se colocam neste mercado decorrem da má compreensão do direito público que nele se faz presente. Muitos dos atos do poder de polícia, para ficar no tema que abordamos acima, são atos administrativos e se governam pelos pressupostos básicos dos atos administrativos.
O setor de seguros também não está livre do arbítrio e pode acontecer de este não ser devidamente combatido, por esquecerem-se os operadores do direito de que o desvio de poder de atos administrativos é um vício que pode ser levado ao Judiciário. Esses atos administrativos podem ser impugnados, podem ser revistos.
Uma legislação de direito do seguro clara e suficientemente ampla, bem ordenada, sistematizada, compassada com os princípios que informam o direito nacional e com a Constituição é uma das ferramentas mais preciosas de que os operadores do direito poderão se valer para aferir a atuação do Estado no setor.
Como o contrato de seguro só pode ser disciplinado por lei, em sentido formal, emanada do Congresso Nacional, no exercício de uma atividade legiferativa privativa e indelegável, uma boa lei sobre o contrato de seguro permitirá demarcar com maior precisão os limites da atuação estatal. Por outro lado, munidos do instrumental conceitual e principiológico do direito público, será mais visível e factível a identificação dos preceitos de direito administrativo violados no exercício, pelo Estado, da atividade de fiscalização e controle do setor.
Esta, enfim, é mais uma razão pela qual, especialmente agora, que integro o Governo, na qualidade de Ministro da Justiça, entendo como impostergável a conclusão dos esforços legislativos já despendidos com a PL 3555/2004, através da votação e aprovação do PL 8034/2010.
Espero não ter sido muito longo nesta minha mensagem, e espero que ela possa contribuir, ainda que singelamente, para a reflexão sobre o contrato de seguro.
Agradeço outra vez o convite que me foi formulado, peço escusa por não estar presente e desejo a todos um ótimo Congresso.
Muito obrigado,
José Eduardo Cardozo
Ministro de Estado da Justiça